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國家反壟斷局掛牌第三天市場監(jiān)管總局公布43張罰單的處罰決定

2021-11-23 10:10:56 來源：第一財經

[ 多名受訪專家稱，出于進一步整合產業(yè)資源、豐富旗下產品服務類型、拓展平臺生態(tài)圈的需要，近年來，成熟型平臺企業(yè)的業(yè)務版圖不斷擴大，此次公布的43張罰單，彰顯了日后執(zhí)法機構加強對該方面并購監(jiān)管的決心。 ]

平臺型巨頭借助并購形成壟斷、通過收購限制競爭的行為正迎來更猛烈的“監(jiān)管風暴”。

11月20日，在國家反壟斷局掛牌后的第三天，國家市場監(jiān)督管理總局（下稱“市場監(jiān)管總局”）公布了對43起未依法申報違法實施經營者集中案的處罰決定。本次通報的案件主要集中于互聯(lián)網領域，涉及騰訊、美團、百度、京東、58集團等10家平臺巨頭，均被處以頂格罰款。

所謂“經營者集中審查”，是反壟斷執(zhí)法機構對企業(yè)合并、收購等經營者集中行為的事前控制。根據《反壟斷法》第二十一條，經營者集中達到國務院規(guī)定的申報標準的，經營者應當事先申報，未申報的不得實施集中。

去年下半年以來，反壟斷執(zhí)法機構對于平臺經濟行業(yè)并購的競爭監(jiān)管持續(xù)加碼。今年以來，市場監(jiān)管總局分別在3月、4月和7月集中發(fā)布了互聯(lián)網領域未依法申報經營者集中案的行政處罰，共計41起。但一次性公布43張罰單，并無先例。

值得注意的是，在21日剛剛結束向社會公開征求意見的《反壟斷法》修正草案中，擬加大對經營者違法實施集中的罰款金額。

“這意味著，新法落地后，涉嫌違法實施經營者集中且未進行補報的相關企業(yè)可能將面臨更重的處罰。”北京市師律師事務所反壟斷法律事務部主任杜廣普律師對記者表示。

平臺經營者需注意兩大細節(jié)

中國數字經濟50人論壇特聘研究員方燕注意到，在此次開出的集中于互聯(lián)網領域不同行業(yè)的43張罰單，主要針對頭部平臺公司對初創(chuàng)公司的收購或投資行為。

據市場監(jiān)管總局發(fā)布的消息，經查，43起案件均違反了《反壟斷法》第二十一條，構成未依法申報違法實施經營者集中，評估認為不具有排除、限制競爭效果。根據《反壟斷法》第四十八條、四十九條作出行政處罰決定，對涉案企業(yè)分別處以50萬元罰款，也就是頂格處罰。

從上述平臺巨頭的收購、投資領域來看，這43張罰單涵蓋新能源汽車、金融服務、外賣訂餐、互聯(lián)網醫(yī)療、交通出行、建筑裝飾、房地產交易等諸多領域。其中，以縱向與復合兼并為主。比如，百度投資吉利獲得合營企業(yè)的共同控制權，京東與科大訊飛(002230,股吧)設立合營企業(yè)等。

多名受訪專家稱，出于進一步整合產業(yè)資源、豐富旗下產品服務類型、拓展平臺生態(tài)圈的需要，近年來，成熟型平臺企業(yè)的業(yè)務版圖不斷擴大，此次公布的43張罰單，彰顯了日后執(zhí)法機構加強對該方面并購監(jiān)管的決心。

同時，為減少、消除市場同類競爭對手而發(fā)生橫向兼并，也在此次審查之列。比如，餓了么與百度外賣簽署交易協(xié)議，以現金股份混合的方式收購其100%股權的經營者集中行為。

從案件的相關細節(jié)來看，杜廣普認為，有兩點需引起平臺經營者的重視。一是對控制權的認識，即平臺經營者通過小比例股權收購的方式，構成合營企業(yè)的共同控制權，也有可能被納入經營者集中申報之列。

“實踐中，相比于全資（100%）或者大比例的股權收購，通常企業(yè)對于小比例的股權收購可能引發(fā)的控制權變化，進而觸發(fā)經營者集中申報要求的警覺性相對較弱。”杜廣普稱。

“二是對參與集中的經營者的認識。”杜廣普還稱，滿足申報標準的條件之一是至少兩個參與集中的經營者“上一會計年度在中國境內的營業(yè)額均超過4億元人民幣”。當目標公司的境內營業(yè)額未達到4億元時，并不能直接認為交易就不需要進行申報，而是需要進一步看交易后目標公司是否還有其他共同控制方。當股權出讓方或其他股東仍對目標公司享有共同控制權時，這些股東也屬于參與集中的經營者，若營業(yè)額達到4億元，則也可能滿足申報標準。

VIE并購案審查趨嚴

在市場監(jiān)管總局去年11月公布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》中，首次明確涉VIE架構經營者集中屬于經營者集中審查的范圍，該指南在公布之日起實施。

VIE（Variable Interest Entities）架構即可變利益實體的架構，也稱“協(xié)議控制”架構，即不通過股權控制實際運營公司而通過簽訂各種協(xié)議的方式實現對實際運營公司的控制及財務的合并。

在此次公布的43張罰單中，仍有兩家涉VIE架構經營者——58集團和百度，其違法交易發(fā)生時間在上述指南實施之后。

武漢大學法學院副教授周圍在接受記者采訪時稱，在VIE架構下，既可以滿足境內互聯(lián)網公司境外融資需求，也可以規(guī)避境內對于部分領域的外商投資限制。但綜合多方面因素，涉及VIE架構的交易，一直處于政策禁止與實際運行的灰色地帶。而在反壟斷執(zhí)法方面，自2008年《反壟斷法》生效以來，達到申報標準但涉VIE架構的交易，實踐中一直未能在反壟斷申報中獲得受理和批準。

“長期以來，VIE架構演變成一些互聯(lián)網企業(yè)規(guī)避經營者集中監(jiān)管的理由。”周圍稱。

但自去年起，反壟斷執(zhí)法機構對于涉VIE架構經營者的監(jiān)管態(tài)度已經歷由個案到明確宣示的過程。2020年4月，當時的市場監(jiān)管總局反壟斷局首次公開受理一起涉VIE架構的交易案件——“明察哲剛”案，并在7月16日進行無條件批準。

2020年11月，上述《反壟斷指南(征求意見稿)》公布，第四章第十八條明確指出，涉及協(xié)議控制（VIE）架構的經營者集中，屬于經營者集中反壟斷審查范圍。經營者集中達到國務院規(guī)定的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執(zhí)法機構申報，未申報的不得實施集中。

有業(yè)內專家對記者稱，此次市場監(jiān)管總局按照違法行為實施（交割）時間的先后時間，羅列出43張罰單或更具深意。比如最后5起涉VIE架構經營者違法實施集中的案件，交易交割的時間均發(fā)生在去年執(zhí)法機構對“明察哲剛”案審查并無條件批準后。

“這表明，在執(zhí)法機關明確向外界釋放出涉VIE架構的交易的申報可獲受理的信號、強調應依法申報之后，去年下半年以來，仍有部分企業(yè)未充分認識到反壟斷合規(guī)的重要性。此次公開處罰決定，有利于督促相關平臺經營者提高合規(guī)意識，依法進行申報、補報。”上述專家提到。

立法擬加大處罰力度

記者梳理發(fā)現，今年以來，在市場監(jiān)管總局對互聯(lián)網企業(yè)開出的超過80張相關罰單中，有數起違法交易時間達到10年左右的罰單。比如，在此次公布的43張罰單中，最早的是2012年的百度與南京網典收購南京信風案。

之所以今年以來，相關案件處于“井噴”狀態(tài)，方燕稱，是因為在相當長的時間里，由于互聯(lián)網行業(yè)獨特的商業(yè)模式、交易結構和競爭生態(tài)，使得經營者集中審查制度在該領域屬于缺位狀態(tài)，相關平臺企業(yè)對于申報標準認識不同、自覺性也不夠。伴隨去年以來平臺反壟斷的趨嚴態(tài)勢，執(zhí)法的力度和頻率不斷加大。

從全球視角來看，當前，頒布了反壟斷法的國家和地區(qū)基本同時采納了經營者集中審查制度，多名受訪人士稱，中國加大對平臺經濟領域違背經營者集中審查的力度，與全球趨勢一致。

在剛剛成立的國家反壟斷局中，反壟斷執(zhí)法二司專注于審查經營者集中案件即查處違法實施行為，這意味著，在未來相關執(zhí)法中，其執(zhí)法力量將更加充實。

但考慮到中國反壟斷執(zhí)法資源仍然有限，中國社會科學院大學法學院副教授韓偉建議，可以區(qū)分對待平臺經濟領域經營者集中類存量案件與增量案件。高度重視大型互聯(lián)網平臺的新增并購交易案件，特別是那些涉及初創(chuàng)企業(yè)的收購。

此外，由于50萬元的頂格罰款對于平臺巨頭的威懾力有限，在《反壟斷法》修正過程中，違法實施經營者集中的懲罰力度被大幅提高。

根據《反壟斷法》修正草案第58條規(guī)定，經營者違反本法規(guī)定實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，由國務院反壟斷執(zhí)法機構責令停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額百分之十以下的罰款；不具有排除、限制競爭效果的，處五百萬元以下的罰款。

不過，周圍稱，由于在新法之下，違反經營者集中制度的經營者處罰力度被大幅提高，應警惕相關經營者冒著承擔較小處罰的風險，加速合并的“討巧”想法。這也意味著，接下來，對于平臺經濟領域的經營者集中行為的執(zhí)法力度或將進一步加大。

標簽：國家反壟斷局反壟斷體制執(zhí)法工作壟斷行為